La revolución mundial de las pensiones

Por José Piñera

Hace dos décadas, la Sociedad Mont Pelerin organizó una reunión en Chile. En un panel de discusión, Roger Freeman, miembro del Instituto Hoover, afirmó que "el único país que ha cambiado de un sistema obligatorio de previsión estatal a un sistema privado de elección individual es Chile... Aún es muy temprano para juzgar este valiente intento de ampliar la libertad de elección en un campo en el cual el gobierno ha ejercido un monopolio. Tengo la esperanza que la reforma de Chile sea exitosa y estimule a otros países a seguir por este camino".

Esta esperanza se ha convertido en realidad. La reforma ha dado tan buenos resultados que se ha convertido en un modelo para la verdadera revolución de las pensiones que está ocurriendo en el mundo.

Según un riguroso estudio del economista Klaus Schmidt-Hebbel, la tasa de crecimiento de la economía chilena ascendió de un promedio de 3,7% anual en el período 1961-74 a 7,1% en el período 1990-1997. De aquel crecimiento extra anual de 3,4 puntos porcentuales, la reforma previsional habría contribuido con 0,9 puntos, esto es, con mas que un cuarto del total. Del incremento total de 12,2 puntos porcentuales en la tasa de ahorro durante estos dos períodos, la reforma habría contribuido con 3,8 puntos porcentuales, esto es, 31% del incremento total.

Por otra parte, un ministro de la Vivienda del gobierno de la Concertación afirmó que dos de cada tres viviendas en Chile se construían gracias al financiamiento de largo plazo que había hecho posible la acumulación de recursos en los fondos de pensiones.

Sin embargo, el impacto de la reforma previsional ha ido mucho más lejos que los impresionantes impactos económicos. La reforma ha producido una redistribución radical del poder, desde el Estado hacia la sociedad civil, y, al convertir a cada trabajador en propietario de capital financiero, ha creado una atmósfera cultural y política más consistente con una sociedad libre.

En la década de los 90, siete países latinoamericanos siguieron, aunque de manera imperfecta en la mayoría de los casos, el camino que Chile trazó al aprobar la reforma previsional el 4 de Noviembre de 1980 (el mismo día en que, por feliz coincidencia, Ronald Reagan fue elegido Presidente de EE.UU). Gracias a esta reforma, 50 millones de trabajadores latinoamericanos se han convertido en propietarios de riqueza real en sus cuentas para el retiro. A fines de la década de 1990, tres ex países comunistas, Hungría, Polonia y Kazakstán, introdujeron el modelo chileno en forma parcial, creando otros 20 millones de trabajadores-propietarios. Y el 2001 lo hizo el primer país de Europa, Suecia, como también Hong Kong en Asia.

Es preciso recordar que fue Prusia, a partir de 1881, el primer país en crear un sistema estatal de pensiones llamado de reparto. El arquitecto de ese sistema fue el Canciller de Hierro, Otto von Bismarck (1815-1898). Bismarck nunca imaginó que su modesta iniciativa (la edad de calificación para jubilar era 65 cuando el promedio de esperanza de vida de un prusiano era solamente 45) se extendería al resto del mundo, y que comenzaría la era del Estado Gigante. Pero sí acertó cuando, con cinismo maquiavélico, pronosticó que un trabajador que depende del Estado para su retiro será más obediente y servil ante las autoridades de ese Estado.

Hoy el sistema de pensiones de reparto se dirige hacia la bancarrota en todo el mundo. Esto es debido a que tal sistema contiene la semilla de su propia destrucción al romper, a nivel individual, el nexo entre contribuciones y beneficios, entre esfuerzos y responsabilidades, contrariando así la naturaleza humana y abriendo las puertas para la manipulación política, la evasión y los intereses creados.

La viabilidad de este sistema se agrava más por el fuerte incremento de las expectativas de vida y la reducción de las tasas de fertilidad. Es interesante notar que la asombrosa decodificación del genoma humano, que conlleva la promesa de curar enfermedades como el cáncer, podría ser la peor pesadilla para los administradores de sistemas de reparto en todo el mundo. 

Como lo ha observado el ex Secretario de Comercio de los Estados Unidos Pete Peterson, "los costos del envejecimiento global estarán lejos de las posibilidades de aún las naciones más ricas, a menos que el sistema de beneficios se reforme radicalmente... el envejecimiento global se convertirá no sólo en el problema económico más trascendente del siglo 21, sino también en el problema político más importante".

El mundo comienza a descubrir, no sin asombro por provenir la experiencia desde el Sur, que el modelo chileno parece ser la solución. Pues no sólo resuelve la crisis fiscal y social, al reemplazar al sistema estatal de reparto con uno privado basado en el ahorro y la inversión, sino que crea un mundo muy diferente del que engendró Bismarck. Crea un mundo de trabajadores-propietarios. Y como sostuviera John Locke, sin propiedad no hay verdadera libertad.

En los siete países latinoamericanos que privatizaron, total o parcialmente, sus sistemas de pensiones en la década del 90 (Perú, Argentina, Colombia, Bolivia, Uruguay, El Salvador y México), la arquitectura del sistema privado siguió estrechamente el modelo chileno, pero no así la ingeniería básica, ya que sus cimientos quedaron, en mayor o menor grado, comprometidos por el rol sobredimensionado que retuvo el Estado.

En efecto, esas reformas carecen de uno o más de los atributos cruciales del modelo chileno: a) que aquellos trabajadores que están en el sistema privado no sean obligados a contribuir al sistema de reparto ni a ningún subsistema estatal de seguridad social, cortando así el cordón umbilical con el Estado; b) que los nuevos trabajadores ingresen al sistema privado, asegurando así la extinción del sistema de reparto al finalizar la transición; c) que no se le impongan a los fondos de pensiones obligaciones de invertir un mínimo en instrumentos financieros del Estado (ni en otros), evitando así la tentación permanente de confiscar los fondos a través de menores tasas de retorno; y d) que el Estado, que tiene un importante rol regulador y de supervisión, no sea además estado-empresario en la administración de fondos de pensiones.

Sin embargo, estos errores o falencias originales pueden irse atenuando, como en el caso de México, o potenciándose, como en el caso de Argentina.

El 1 de julio de 1997, México sustituyó completamente el sistema público de pensiones para los trabajadores del sector privado, reemplazándolo con un sistema de cuentas individuales administrado por empresas privadas. Con respecto al rol del Estado, la reforma incurrió en varios errores: a) mantener el sistema estatal de invalidez; b) obligar a las administradoras (AFORES) a invertir un mínimo de los fondos en bonos del Estado, con excesivas restricciones para otro tipo de inversiones; c) permitirle al estatal, y en parte regulador, Instituto Mexicano de Seguridad Social, que maneja el sistema de salud público, actuar como AFORE; y, d) excluir a todos los trabajadores del sector público, incluyendo gremios tan grandes como los profesores, trabajadores de la salud y los del servicio civil, que fueron obligados a permanecer en el sistema estatal de reparto.

Desde entonces se ha generado un debate de buen nivel sobre estos problemas, ha existido una supervisión tecnificada y honesta, ya se han hecho algunos ajustes menores, y el sistema privado ha afiliado a más de 25 millones de trabajadores en las AFORES. Lo anterior, más un gabinete ministerial competente, con Francisco Gil de Ministro de Hacienda, y un Presidente sensato como Vicente Fox, permite esperar que, a menos que el Congreso dominado por la oposición lo impida, se sigan corrigiendo estos errores y así se consolide el sistema de cuentas individuales de retiro.

Argentina es el polo opuesto. Pese a que estableció un sistema privado de retiro en 1994, incurrió en dos "pecados mortales", que fueron oportunamente advertidos: se mantuvo un oneroso sistema de reparto al cual deben contribuir todos los trabajadores un altísimo impuesto (alentando la evasión), y el Estado ejerció una creciente presión para que una fracción mayoritaria de los fondos se invirtiera en bonos estatales, a la cual sucumbieron las AFJP. Al final de su gestión, el ex ministro Cavallo incluso rebajó a la mitad la contribución a las cuentas individuales para elevar los salarios líquidos (en Chile, la tasa de contribución del 10% no se ha tocado en dos décadas, bajo cuatro gobiernos distintos). Con estos problemas, el sistema ya era vulnerable. Como el signo del gobierno del Presidente Duhalde ha sido la violación masiva de los derechos de propiedad establecidos en contratos formales, ya sea entre privados, o entre privados y el Estado, el futuro del sistema privado de pensiones obviamente seguirá el curso de la situación global argentina.

En los demás países de la región, los sistemas están funcionando razonablemente bien, aunque en todos ellos hay distorsiones que deberían corregirse, mayores en Colombia y Uruguay, menores en Bolivia, Perú y El Salvador. Tres factores permiten un optimismo cauteloso: el continuo éxito chileno (el "modelo radical" como lo llamaban al principio las burocracias internacionales, en contraposición al preferido "modelo mixto" argentino); presidentes partidarios del sistema en los dos países más débiles, Jorge Batlle en Uruguay y pronto Alvaro Uribe en Colombia, y, "last but not least", las tremendas lecciones del drama argentino.

El esfuerzo sostenido por educar al mundo sobre las ventajas del modelo chileno de pensiones, no sólo ha conducido a una quincena de países de América Latina, Europa del Este y Asia Central a seguir este camino, sino que ha transformado a esta experiencia en un referente obligado en el debate dentro de los países más desarrollados del mundo.

Como es de conocimiento público, el Presidente George W. Bush ha apoyado de manera reiterada y entusiasta el modelo chileno de pensiones. El mismo Alan Greenspan testificó ante el Congreso de EE.UU de la siguiente manera: "Los principios conceptuales básicos, que son similares a los del modelo chileno, me parecen la dirección en la que está convergiendo el debate sobre la reforma del Social Security, y lo considero un valioso primer paso hacia una solución de este problema".

El llamado "Social Security" de EE.UU. es el programa estatal más grande del mundo. Entre muchas deficiencias, este sistema ha impedido que el trabajador común sea propietario de capital para su jubilación. Aun cuando el 40% de los norteamericanos tiene algún sistema privado de jubilación (IRAs, 401k,etc.), otro 60% no lo posee. Sin embargo, todos están obligados a poner un octavo de sus salarios (12.4%) en el sistema estatal de pensiones. En una cuenta de ahorro individual, invirtiendo conservadoramente 70% del portafolio en bonos y 30% en acciones, y de acuerdo a las tasas de retorno históricas, un trabajador de 20 años de edad puede esperar ganar 6% anual, comparado con el 1% bajo el sistema actual. Gracias al extraordinario poder del interés compuesto durante los 45 años de una vida de trabajo, el sistema privado le permitiría al trabajador típico acumular un capital que es 4 veces más grande que capitalizando al 1% sus contribuciones al sistema estatal. Las tasas de retorno históricas en el mercado bursátil de los Estados Unidos en tales períodos han sido siempre positivas. En el período de 1802 a 1997 en los Estados Unidos, la tasa real de retorno para acciones ha sido 7%, 3.5% para bonos del gobierno de largo plazo, y 5% para bonos de empresas privadas (Jeremy Siegel, "Stocks for the Long Run", 1998).

Los trabajadores en Japón y los países ricos de Europa continental son como pasajeros en un Titanic. La crisis de las pensiones en esos países es mucho más severa que la de los EE.UU. Para el 2025, cerca de un tercio de la población de Europa calificará para pensiones públicas. En el 2032, en Alemania e Italia, cada jubilado será financiado para su jubilación por un trabajador. Aun cuando los países de Europa continental están gastando, en promedio, 15% del PIB en pensiones públicas, hasta el presente sólo han implementado medidas de parche.

La crisis en Japón, el país más envejecido del mundo, es similar a la de Europa continental. El sistema de pensiones tiene obligaciones de cerca de 150% del PIB y se encamina a la bancarrota. Más aún, el modelo japonés de capitalismo dirigido por el Estado ha resultado en un sistema privado de pensiones que también se ha convertido en insolvente.

En conclusión, la batalla por la privatización de las pensiones alrededor del mundo está ganándose en América Latina, en los antiguos países comunistas de Europa del Este, y en Estados Unidos.

Sin embargo, ganar la batalla en Europa continental y Japón requerirá superar obstáculos educativos y políticos que hasta el presente han impedido un honesto debate en aquellos países. Como lo ha anotado el economista Deepak Lal, "la creación de gigantescos estados redistributivos en Occidente ha corrompido la política, llevando a que cada candidato a un cargo público luche por comprar votos con dinero ajeno".

Pero nada es más fuerte que el poder de una buena idea. Como sostuvo hace poco The Economist: "La reforma a la previsión social constituye la siguiente gran reforma liberal, fácilmente un cambio tan significativo como la privatización de las empresas de propiedad del estado --también calificada en su tiempo como una utopía. En materia de pensiones, América Latina ha abierto el camino. Que el mundo lo siga".

(La versión original y completa de este ensayo se titula "Liberating Workers: The World Pension Revolution", fue publicado como Cato Letters Nº 15, y está en www.pensionreform.org )